[판례]한국토지공사의 우월적지위 남용행위에 대한 건

한국토지공사의 우월적지위 남용행위에 대한 건
 판정기관 공정거래위원회  판정일자 1996.12.28 사건번호 9607독관1083 
 
의 결 제 96 - 336호(시정명령)

사건번호 : 9607독관1083
건 명 : 한국토지공사의 우월적지위남용행위에 대한 건
피 심 인 : 한국토지공사
서울특별시 강남구 삼성동 164
사장 이효계

위 피심인의 독점규제및공정거래에관한법률 위반사건에 대하여 공정거래위원회는 적법한 심의를 거쳐 주문과 같이 의결한다.

주 문
피심인은 택지 및 공업용지 조성공사 등의 도급계약을 건설업체와 체결, 시행함에 있어 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 자신의 귀책사유로 인해 공기가 지연되어 발생하는 간접비 등의 추가비용을 거래상대방에 지급하지 아니하는 등 거래조건의 이행과정에서 거래상대방에게 불이익을 주는 행위를 하여서는 아니된다.

인 정 하 는 사 실
1. 피심인은 1979. 3. 27. 한국토지공사법에 의거하여 설립되어 건설 및 부동산 매매업을 영위하는 사업자(1995년말 기준 자본금: 1,050,000백만원, 1995년도 매출액: 3,225,526백만원)로서 독점규제및공정거래에관한법률(이하 "공정거래법"이라 한다) 제2조제1호의 규정에 의한 사업자에 해당된다.

가. 피심인은 정부가 총 자본금의 93%인 974,487백만원을 출자한 정부투자기관 으로서, 1995년말 현재 상시종업원수는 2,183명이다.

나. 피심인은 또한 공업용지 및 택지개발공급업 품목에 관하여 공정거래법 제2조제7호에 해당되어 같은법 제4조의 규정에 의하여 1993년도부터 1995년도 까지 시장지배적사업자로 지정된 사업자이다.

2. 피심인은 속초 조양.청초지구 택지조성공사에 관하여 신고인 삼정건설주식회사(대표: 이강년, 서울특별시 서초구 서초동 1338-21 소재, 이하 "신고인"이라 한다)와 건설공사 도급계약을 체결하여 시행하면서 문화재발굴 및 토지매입지연 등 자신의 귀책사유로 인해 3차례에 걸쳐 당초 계약기간인 18개월보다 약20개월이나 공기(공기)를 연장하면서 신고인에게 발생한 간접비 등의 추가비용의 상당부분을 지급하지 아니한 사실이 있다.

3. 위 2.의 사실에 대하여 살펴본다.

가. 피심인의 신고인에 대한 거래상의 지위
(1) 피심인은 한국토지공사법에 의하여 설립되어 건설 및 부동산 매매업을 영위하고 있는 사업자로서 위에서 본 바와 같이 공업용지 및 택지개발공 급업 품목에 관하여 1993년도부터 1995년도까지 시장지배적사업자로 지정된 사업자로서 공업단지 및 택지의 개발과 직접적인 관련이 있는 부지조성공사 등 국내건설업 시장에서 1991년부터 1994년까지의 연평균 발주금액이 약 4,800억원(토목: 3,600억원, 건축: 1,165억원)으로서 대규모수요자의 지위에 있다.
(2) 신고인은 1993년도 건설공사 도급순위 121위, 1994년도의 경우 108위인 중견건설업체로서 1991년부터 1994년까지의 연평균 매출액이 약 606억원으로 본건 공사금액인 6,011백만원이 신고인의 연평균 매출액의 약10%에 이르고 있어 피심인에 대한 거래의존도가 크다고 볼 수 있다.
(3) 따라서, 신고인의 입장에서 볼 때 피심인과의 지속적이고 원활한 거래관계 유지의 필요성이 인정되며, 계약해지시 계약보증금의 몰수 및 부정 당업자 제재 등의 불이익을 감수해야 하는 등의 사정을 감안할 때 피심 인은 본건 거래관계에 있어 신고인에 대하여 거래상 우월한 지위에 있 다.

나. 피심인의 공기연장 경위
(1) 피심인이 제출한 "공기연장경위서" 및 환경부의 "환경영향평가 협의문서(평분 31661 - 17334, 1990. 12. 17.)"에 의할 때, 피심인은 택지공사를 발주하기 이전인 1990. 12. 17. 환경부로부터 「사전에 문화재 매장여부를 조사하고 그 결과에 따라 학술적, 행정적 조치를 완료한 후 사업에 착수하라」는 환경영향평가협의 회신을 받고서도 이를 이행하지 않은 채 1991. 10. 19. 공사를 우선 발주한 사실이 인정된다.
(2) 피심인은 신고인이 시공중이던 1991. 11. 14.부터 1992. 2. 28.까지 자신의 비용부담으로 문화재 매장여부를 조사하여 1992.10.10. 문화재관리국으로부터 공사부지내의 선사유적지(구릉지 약 7천평)에 대하여 문화재지역으로 지정받아 영구 보존하기로 결정한 사실이 있다.
(3) 이로 인하여 피심인이 당초 택지성토용 토취장으로 설계된 동 문화재지정부지의 사용이 불가함에 따라 새로운 토취장 확보와 부지내 일부용지의 보상지연에 따른 가옥 등의 지장물철거지연으로 당초 계약기간의 만료일인 1993.4.24.부터 1994.4.24.까지 12개월간의 공기를 연장한 사실이 피심인이 본건 공사의 관리부서인 영동지사에 보낸 "준공기한연기 승인공문(중택 1911 - 2871, 1993. 4. 16.)" 및 피심인이 공정거래위원회에 제출한 "공기연장 경위서"에서 사실로 인정되고 있다.
(4) 피심인은 택지조성공사 현장의 국도 7호선 예정 사유지에 대한 보상지연에 따른 부지매입 지연(약 30천평)과 당초 토취장(대포동 쓰레기 매립장)의 토량부족으로 인한 새로운 토취장 확보 등의 사유로 1차 공기연장 만료일인 1994.4.24.부터 1994.9.2.까지 약 4개월 간의 공기를 다시 연장한 사실 역시 피심인이 영동지사에 보낸 "준공기한연기 승인문서(중택 1911 - 268, 1994.4.13.)" 및 피심인의 "공기연장 경위서"에서 사실로 나타나고 있다.
(5) 또한, 피심인은 조양지구 도로부지 연약지반에 대한 공법결정지연과 청초지구 사유지 보상지연 등의 사유로 2차 공기 연장 만료일인 1994.9.2.부터 1994.12.24.까지 약 4개월간의 공기를 3차로 연장한 사실이 영동지사 내부결재문서(영동 1911-2820, 1994.9.9.) 등에서 사실로 나타나고 있다.
(6) 이와 같이 피심인이 택지조성공사를 시행하는 과정에서 자신의 귀책사유로 인하여 당초 계약기간인 18개월보다 무려 20개월이나 공기를 지연시킴으로써, 비록 신고인이 공기연장기간중에도 공기연장사유 부지외의 현장(전체면적의 81%)에서는 절(절).성토(성토) 및 하수관로 매설공사 등은 진행중에 있었으나 결과적으로 공기연장에 대한 귀책사유가 없는 신고인이 당초 계약기간내에 공사를 완료하지 못하게 됨에 따라, 공기연장기간 동안에 신고인에게 추가로 발생한 현장관리직원의 인건비(간접노무비) 및 현장관리경비 등의 간접비용에 대하여 피심인이 이를 상당부분 보전해 주지 아니한 사실이 인정되고 있다.

다. 피심인의 주장 및 판단
(1) 공기연장의 귀책사유
피심인은 자신의 문화재발굴, 토지매입지연, 가옥 등의 지장물 철거 지연 및 일부 연약지반에 대한 공법 결정 지연 등 대부분 자신에게 귀책사유가 있으나, 일부는 신고인의 시공능력부족 및 현장관리부실에 의한 사유도 있다고 주장하면서 이에 대한 구체적인 자료는 없다고 주장한다.
그러나, 피심인이 공기연장사유의 일부가 신고인에게 있다는 구체적인 자료를 제시하지 못할 뿐 아니라, 설령 신고인에게 공기연장에 대한 귀책사유가 일부 있었다면 동 공사계약일반조건(제15조)에 따라 신고인에게 지체상금을 부과하여야 함에도 그러한 사실이 없음을 볼 때 피심인의 위 주장은 이유없다.
(2) 공기연장에 따른 간접비의 지급 여부
또한, 피심인은 공기연장에 따른 간접비에 대하여 동 공사의 이행 중에 5차례에 걸친 물량증가에 따른 추가도급계약을 하면서 이때 반영된 간접비에 공기연장에 따른 간접비의 상당부분을 지급하였다고 주장한다.
그러나, 공기연장의 주된 사유가, 피심인이 이행하여야 할 환경영향평가 조건(문화재 매장여부 조사 및 제반 조치 완료 후 사업착수)의 미이행, 공사중에 문화재발굴 실시로 당초 설계상에 주토취장(토취량 30만톤)으로 되어 있던 구릉지의 문화재지정으로 인한 토량부족으로 후속공정(성토작업 등)지연 및 토취장 변경, 사유지 보상지연, 가옥, 분묘, 개인정화조 등의 지장물 철거 지연으로 인한 절대공기 지연, 부지내 연약지반 공법결정지연에 따른 공사지연 등에 있으며, 물량증가 로 인한 추가공사 계약(설계변경)의 주된 사유를 보면, 5차례에 걸친 물량증가로 인한 설계변경 내용 중에서 공기연장 사유 중의 일부인 주토취장이 문화재지구로 지정됨에 따른 외부 토취장의 확보로 인한 설계변경은 일부에 불과하고, 나머지는 도로폭 연장, 옹벽공사 추가, 통신시설 설치, 지하매설물 변경, 마을진입로 개설, 상수도관 변경 등 대부분이 공사물량증가로 인한 추가공사를 위한 설계변경이며 또한 이로 인한 공기연장 사유도 없었음이 피심인의 설계변경 관련 내부문서에서도 사실로 인정되고 있다. 그러므로, 추가공사 계약금액의 간접비중에 공기연장에 대한 간접비가 상당부분 포함되어 있다는 피심인의 주장은 설계변경 내용 중에 공기연장과 직접적인 연관이 있는 토취장 확보에 따른 추가계약금에 포함되어 있는 간접비만을 보상하여 준 것으로 인정함이 타당하다고 판단된다.
또한, 국가를당사자로하는계약에관한법률이나 정부투자기관회계규정 등에서도 공사계약 이행중에 계약금액을 조정할 수 있는 경우를 크게 물가변동에 의한 경우, 설계변경에 의한 경우, 기타의 경우로 구분하고, 공사물량의 증감에 의한 계약금액 조정은 설계변경에 의한 경우로, 공기연장에 의한 경우는 기타의 경우로 보아 각각 계약금액을 조정하도록 하고 있는 등 엄연히 공기연장과 물량증감에 따른 계약금액조정 근거를 달리하고 있는 점에 비추어 볼 때 피심인이 본건에 있어서 물량증가에 따른 설계변경금액에 공기연장에 따른 간접비까지 포함되어 있다는 주장은 타당성이 없으며, 또한, 계약기간내 신고인의 귀책사유로 공사를 완공하지 못할 경우에는 계약불이행에 따른 지체상금을 부과하면서도 발주자인 자신의 귀책사유로 인하여 공기가 연장되었음에도 이에 대한 비용보전이 이루어지지 않는다는 것은 상호평등의 계약정신에도 위배되는 것이다. 따라서, 본건에 있어서 공기연장에 따른 간접비용의 지급여부에 관하여 볼 때, 공기연장과 관계있는 설계변경 내용(토취장 변경)에 포함된 간접비는 20개월간의 공기연장에 따른 간접비의 일부에 불과하고, 공기연장에 따른 간접비 중 상당 부분은 지급되지 않았다고 보는 것이 타당하다.

라. 결론
위에서 검토한 바를 종합하여 볼 때 피심인의 위 2.의 행위는 피심인이 위 3.가.에서 본 바와 같은 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 거래조건의 이행과정에서 거래상대방에게 불이익을 주는 행위로 인정된다.

법 령 의 적 용
위 인정하는 사실 2.에 있어서의 피심인의 행위는 공정거래법 제23조제1항제4호, 불공정거래행위의유형및기준(공정거래위원회고시 제1995-6호) 제6조제4호에 위반되므로, 법 제24조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.
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